在兵農分離的募兵制實施之前，華夏大地上的軍閥，除了西涼軍那種不事生產光靠搶的禽獸以外，其他諸侯多多少少都得尊重農時，春秋耕作收割，冬夏農閑用兵。
這樣，才能讓自己的領地有可持續發展性，不至于竭澤而漁。
尤其是195年，建安元年，隨著天下漢臣諸侯名義上重新聽命于皇帝，無法興無名之師互相攻伐，這種收斂就愈發明顯了。
從正月下旬，到三月過半，整整兩個月的春耕季，以及春耕前的開荒準備期，所有州牧都在種田，沒有挑事。
李素自然也不能例外，他在成都每天除了吃喝玩樂泡澡搓背，就是料理日常公務、勸農整頓，一派無為而治。
直到三月下旬，李素才結束了無為而治，有了一些動作。
首先，是他在三月十六的時候，就派了信使，正式給劉備上書，勸劉備在自己后方的部分州試行“廢牧立使”，陳明利害。信送到之后，劉備自然會在長安組織討論，形成公論，然后送去雒陽請皇帝批準——
劉協正月里就已經從弘農起駕去雒陽了。河南尹朱儁自194年下半年開始，花了不少錢修繕雒陽宮殿，年底的時候已經初步修復了。
雖然沒有靈帝時那么奢華，很多裝飾性的東西破壞了之后也沒重建，但至少已經沒有斷壁殘垣，廢墟垃圾也都清理掉了。修復后的皇宮只能說是簡樸而干凈，頗有簡約風，住肯定是沒問題的。
劉備想在自己的統治區內實施民政改革，而且理由充分，有“為了防止國家再陷入軍閥割據”這個大義名分，劉協當然不可能阻止了，也沒借口、沒實力阻止。所以這事兒也就是往返走個過場，主要時間都花在信使趕路上，不出兩個月肯定會有定論。
李素的信使三月十六離開成都，四月初八抵達長安，劉備會商討論、讓鐘繇荀攸劉巴都諫言獻策，花了六七天工夫。四月十五派鐘繇從長安出發，帶著劉備陣營的共同意見去朝見皇帝。
鐘繇因為是文官，不能跟快馬信使那樣沒日沒夜趕路，所以走得慢點，長安到雒陽七百多里路走了十天，十八日到華陰，二十日到弘農，二十五到雒陽。
劉協接見后，拿著鐘繇呈遞的劉備表章，問董承、段煨和朱儁，還有作為三公的楊彪、蔡邕、趙溫，讓他們都發表意見：
“諸卿，皇叔表奏右將軍李素由益州牧調任雍州牧，并力陳當年劉焉逆賊‘廢使立牧’之失當，建議在益州等無戰亂的內地州重新廢除州牧，另設三使，以為試點，觀望對于上述各州漸漸消弭軍閥割據之患的效果，卿等以為如何？”
在掌握兵權的三人當中，段煨跟劉備關系相對最若即若離，畢竟段煨當初在涇原之戰中就已經決心投靠劉備求個安定了。后來是機緣巧合董承得勢，段煨又不得不回自己的根據地弘農，才跟董承一起留在中樞。
所以劉協垂詢時，段煨第一個表示：“陛下，臣一介武夫，不懂民政。但自先帝以來，天下大亂，凡禍亂天下的軍閥諸侯，無不是刻意強化自己的兵權，沒聽說有在自己管轄州郡內削弱兵權、制約自己手腳的。
何況漢中王此論并未要求推行天下，只求在他管轄數州內施行，也不虞其他心懷猶豫疑慮的州牧猜忌，可見其心在公、所倡穩重。”