隨著底盤的擴大，陳憲已經無法直接掌控局勢，他能依靠的只有制度。
這個時候就顯現出這種分權自制體質模式的優點，不需要外力的干涉，每一個小鎮都能形成一個自給自足，內部平衡的生態圈子，陳憲所要檢查的就是，有沒有人從制度上去破壞這種生態平衡。
為了便于管理，陳憲對人口在三千以上的大中型莊子大多保留和加固，對于少于三千人的小莊子，則是有選擇性的擴建和加固，例如附近有大量優質耕地的，附近有水能充足河流的小莊子，就進行擴建和加固，根據情況將小莊子擴建成中型或者大型莊子，對于那些地理位置條件不好的中小莊子，則是進行拆遷合并。
在平原地區，一個莊子大約能輻射三四萬畝的土地，再遠，耕種者花在路上的時間就太長，性價比就比較低了，一個三五千人的莊子，耕作三四萬畝的土地，正好合適。
這個時代堡寨大都都是這么個規模，人口也許會更多一些，但控制的耕地不會更多。
對于一些位置不好，的偏遠村寨，陳憲通過招工和強制搬遷的方式，徹底廢棄。
那些人口比較少，防御力比較弱的村寨，在蒙古人面前，就是砧板上的肉，在蒙古人的入侵過程中，這樣的村寨是最大的受害者。
對于治下的每一個人力，陳憲都不想放棄。
所以，他當然也不會放棄縣城。
陳憲打算將縣城作為自己領地的一個貿易窗口。
陳憲在占領萊蕪全境之后，親自前往縣城，召集了縣城的各界頭面人物和逃亡到縣城的一些豪強，向他們提出了一套自制方案。
首先，陳憲會在鎮上成立一個督政院，鎮上的大戶和富戶們要選舉出一個三十一人的督政團體。
再由督政團體選舉出鎮長，最后由鎮長組建鎮衙門，至于鎮衙門有些什么機構，干些什么，這都有鎮長提議，然后有督政院審核批準，陳憲并不干涉。
但陳憲會向鎮上派遣法官，檢察官，警察局長，由這些人來組建法庭，檢察署，和警察局，當然這些官員不會孤家寡人來上任，他們會帶來總共上百人的下屬，以展開工作，同時陳憲會調來數百民兵入住縣城，這些民兵將是這些司法官員的堅實后盾。
法官，檢察官，警察局長掌握縣城里的司法權利，作為對縣城自制團體的制衡。
陳憲還會向鎮上派遣一個由一個稅務局長，十五個稅務人員和三十個稅務稽查隊員組成的稅務局。
稅務稽查隊將配備騾馬，帶刺刀的火繩槍，馬刀，盔甲！稽查人員都是從老兵和民兵中挑選，再經過馬步兵訓練和專門培訓的武裝人員，他們的主要作用就是查稅和征稅，以保證陳憲的利益。
陳憲還會向縣城派遣一個審計機構。
對于陳憲的提議，縣里的大戶和富戶們雖然聽不大懂，但也沒人敢反對，都紛紛表示贊成。
接下來陳憲又詳細說明了選舉的辦法，和獲得選舉權利的條件。
要獲得選舉和被選舉權，有兩個條件，第一繳稅額度必須達到一定的數目，其中獲得選舉權繳稅額度不大，一般富戶就能達到，但要想獲得被選舉權，繳稅的額度就相當不少。
政府成立在即，但未來的稅收卻無法統計，自然也就無法統計誰有選舉權，誰有被選舉權。
為了解決這個問題，陳憲要求各家可以提前一年預交稅款，預交數額完全自愿，未來稅務局會收稅時，會按照預交額度抵扣，少了也不要緊，補繳就可以。
第二個條件是必須送一名直系子弟，前往陳憲所在的南莊子上學，其家屬才有資格獲得選舉權。
對于陳憲的這兩個要求，鎮里的大戶都看作是敲詐和要人質，但也沒人敢說半個不字。
最后，陳憲又給每個大戶富戶代表發了一本說明小冊子，才放他們回去。