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說起烏斯藏地區，必須回溯至洪武年間。
明初，前元勢力雖然退居塞北，但仍舊保持著相當強的實力，威脅著大明的生存，明與北元的交鋒是明朝開國初期相當長一段時間的核心問題，諸多問題的處理必然服從于蒙古問題的大局，對烏斯藏采取羈縻之策，是朱元璋不得不為之的選擇。
烏斯藏的地理位置很是特殊，其北面是河西走廊與塞北，南面是云南開國時尚未收回，又因被元朝控制日久，與前元關系緊密。
在明初戰爭時期，朱元璋不止一次擔憂過云南、烏斯藏、塞北聯成一體，形成對大明西部、西北、西南強大的威脅。
強攻烏斯藏，不是短時間可以結束的戰爭，加上大明初期財政困難，烏斯藏地區道路難行，想要進入烏斯藏長期作戰缺乏條件，朱元璋思慮再三，確定了羈縻之策，以騰出手來收拾河西走廊與云南的北元勢力。
在洪武初年，朱元璋派遣員外郎許允德至甘、青、康、藏各地招撫元朝土官喇嘛，吐蕃宣慰使何鎖南普受招，上繳元朝所賜金銀牌印，朱元璋順勢設置河州衛，并設置西寧衛、洮州衛、岷州衛，以漢藏官參治。
洪武七年，朱元璋置西安行都指揮使司，通過烏斯藏、朵甘和河州三衛實現烏斯藏的管理，之后將朵甘、烏斯藏二衛升為都指揮司，重用當地土官，后設朵甘思宣慰司及招討司
將元代的烏斯藏、納里速、古魯孫等三路宣慰司改為烏斯藏都司和俄力思軍民元帥府，通過一系列的都司、衛所等設置，朱元璋實現了對烏斯藏的“軍事”管理。
洪武二十六年，朱元璋設立西寧僧綱司、河州衛漢僧綱司、河州衛番僧綱司專管烏斯藏佛事相關事務。
縱覽洪武三十一年，朱元璋對烏斯藏的管理與廣西、云南的土司制度并沒有多少區別，都是“分而治之”的羈縻之策。
朱允炆最初認為大明對烏斯藏的羈縻之策是薄弱、不堪一擊的，但事實證明，大明對烏斯藏雖然采取的是羈縻之策，但絕非是沒有制約手段的，烏斯藏不可能像廣西土司一樣，說造反，砍一棵樹，掛個布條子就造反了。
從某種意義上來說，烏斯藏需要大明，其生存依賴于大明，而正是因為這一點，使得大明對烏斯藏的羈縻之策看似薄弱，實則深重。
而大明控制烏斯藏的關鍵，就是茶。
茶馬互市，是朱元璋“制馭夷狄”的手段。
漢藏茶馬互市始于盛唐，盛行于宋明。但唐代時期，茶馬互市剛剛興起，官營壟斷尚未形成。宋時則不再以錢帛易馬為主，轉而以物資易馬為主，明初進一步強化，由朝廷專設茶馬司負責茶馬互市，如秦州、洮州永寧、河州、碉門茶馬司等。
烏斯藏“倚中國茶為命”，以茶為羈縻之本，推動茶馬互市與朝貢貿易，讓烏斯藏與大明之間維持了近四十年的和平。
但和平不是根本，根本在于這一片土地誰說了算，在于大明王朝的皇權、最高意志能不能控制這一片土地。
朱允炆想要真正控制烏斯藏的想法已萌生多年，可想要真正實施卻極是困難，加之內治、營造新都、西征等事掣肘，根本就沒精力去考慮烏斯藏。