在陳憲看來，第一條路十分危險，但第二條路也并非坦途。
如果他將督政院制度向上推進，去限制上層官員，兵最終培養出了資產階層，那最終，這種限制也會落到他的頭上，如果他膽敢抵抗，也許他建立并培養出的這個國家和政體會將他送上斷頭臺。
不過，對陳憲來說，這并不是個難以選擇的題目，因為即使被限制，也總比死亡更好。
所以，陳憲兩害選其輕，只能選擇第二條路。
利用成吉思汗進攻西夏的這一年時間，陳憲對東海國的官僚制度進行了一次梳理改革。
陳憲確立，東海國的基礎行政單位是鎮，而不再是過去的縣，一個鎮有一個小小的督政院，一個鎮長，督政員和鎮長由鎮里的選民選舉而出。
在東海國，不是所有人都有是選民，成為選民有兩個前提條件，第一取得小學畢業證，第二每年必須繳納一定數額的稅款。
鎮長當選之后，根據小鎮的情況雇傭治安官，稅務官，財政官等事務官，組建小鎮的管理機構。
鎮之上是縣，在縣一級，除了督政院和縣長之外，還有司法機構，法院和檢察署。
縣長和縣督政員由下轄各鎮選舉而出，縣長和督政員的競選者，可以去下轄各鎮進行宣傳拉票，選舉由各鎮督政院主持舉行，縣司法機構進行監督和公正。
每個鎮選舉計票結束后，派出一個選舉人，去縣里進行選舉人投票，這個選舉人自身沒有投票權，他只是根據自己鎮上的選舉結果，奉命投票而已。
最終由縣司法機構統計各鎮選舉人的選票，再乘以各鎮的人口系數，就是等于各鎮的選票權重，最后統計縣下轄所有鎮的選票權重，統計出候選人得票權重。
這種選舉制度，簡單明了，一個縣可能有幾萬甚至十幾萬人口，但卻只有幾十個鎮，每個鎮也不過幾千人，一個鎮派一個選舉人，幾十個人集中在一個大廳里，你們鎮選誰？你們鎮選誰？幾十個人很快就能統計出結果，然后找個會計來，根據人口計算一下每個鎮的選票的權重，再相加，很快就能得出選舉結果。
這種方法，比幾萬，幾十萬人一起選舉，再去統計就要簡單多了，一個鎮民，不需要跑到縣城里去投票。
在技術不發達的時代，這可以極大的避免浪費和提高選舉率，畢竟你讓一個人花一上午時間，去鎮中心投個票，可能大多數人都會去，但你要是讓一個人花幾天時間，跑到縣城里去投票，那有一大半人都不會去，如果是花半個月時間去府城投票，那估計沒人會去。
市和縣為平級機構，一個市只管轄自己的市區和一部分郊區的底盤，基本上一個市的管轄面積不會比一個縣更大。
為了便于管理，市和縣一樣，分區管理，分區選舉，最后由選舉人集中投票。
縣，市之上是郡，差不多相當于后世的地市，陳憲將整個山東分為七個郡，分別是以登州為中心的蓬萊郡，以青島為為中心的瑯琊郡，以濰州為中心的齊郡，以海州為中心的東海郡，以濟州為中心的東平郡，以濟南為中心的濟南郡。