漢朝之所以分近百個郡，原本不在郡上面設獨攬一州的高官，圖的就是“每個郡的實力，相比于整個漢朝而言太弱了，所以不可能造反成功”，這才要“實郡而虛州”，州牧只是沒辦法的權宜之計，為了討賊，因為黃巾賊勢力范圍太大，遠不是幾個郡的兵力可以自行自衛的。
而“實郡虛州”的思想，其實后續被華夏政權繼承了近兩千年，一直沒變，到明清都是“實府/市虛省”，對統一穩定確實有好處。
荀攸捋了捋胡子，問道：“三使的名字想好了么？”
李素：“這豈敢自專？隨便想過幾個，還要請大王斧正、陛下定奪。比如監察司法長官可以繼續叫刺史，也可以叫觀察使，或者另想。
軍務治安官就叫防御使或者團練使——要打胡人的邊州還是叫防御使好些，內地州如果民風彪悍民亂較多，可以臨時設團練使。至于財政官，就叫布政使如何？”
“名義而已，到時候就按觀察使、防御使、布政使三使向陛下奏請便是。”劉備果斷阻止了他們在名字上的糾結，掐斷了無意義的討論。
荀攸也覺得挺妥當，順水推舟認了。不過他隨后想到了實際操作層面，不無憂慮地說：“可是，如今大王就只有雍、益二州，如今伯雅去當益州牧，自然是放心的，將來肯定是要在伯雅離開益州之前，把益州的地方長官拆分為三使了。
可益州雖然是南方非軍事州，自章、和起沒有邊防州待遇，可如今咱屢次擠壓哀牢夷，還從撣國攻占土地、還尋來了林邑稻、長絨棉等物，未來定然是要繼續發展西南夷貿易的。
所以，益州劃為非軍事州，之讓它對外供給錢糧，則對西南夷之戰和防御難以統籌。若是把益州整個劃為軍事州，將來以一個七百萬漢人人口的州的軍務，悉數委于外人，也不放心。若是讓前將軍之類的帥才屈居一隅，也浪費人才，不可不慎啊。”
劉備聽了也點點頭，轉向李素：“伯雅，這事兒你回去成都之后，也該想想，在劃分州牧職權分授三使的過程中，看看如何規避。”
李素想了想，誠懇說道：“目前益州確實太大了，益州之地的劃分，很多都是先漢武帝初年時所設，此后逐漸變大，也為拆分。南中各郡，都是武帝對西南夷用兵，滅夜郎王、滇王后新設的郡。
從武帝至今，又有近三百年了，如今南中人口漢人都有一兩百萬，黑白夷之數還在漢人之上。不如因時制宜，到時候表奏陛下，拆分益州為益州與滇州。依然以巴、蜀之地為益州，南中各郡為滇州。
如此，益州徹底位于腹心富饒之地，只要對外繳稅納糧、支持其他各州，不用設置防御使，也不用擔心拆分之后的巴蜀五百余萬人口的征兵潛力，被一個單獨的防御使掌握。滇州設置防御使，只能掌握滇州的二百多萬人的戰爭潛力。”
劉備想了想，拍了拍李素的肩膀：“那就辛苦伯雅了，你回去之后，好生整頓準備，你就是最后一任益州牧了，明年你回來之前，要把益州牧的權限拆分到五個人手上：益州二使、滇州三使。具體怎么分，你回去慢慢想，有了人選建議，隨時私下里先寫信給孤看看合不合適。”