這個制度之中，分為內藩和外藩。
征討之中，所有的游牧民族和邊墻內被清算發配的官奴都被整編為了扎薩克，扎薩克分為三種，一種是生產扎薩克，又叫直屬扎薩克，實際與海內行省的普通百姓沒有多大區別。這種扎薩克沒有軍事義務，只賦稅。
而另外兩種扎薩克則是內藩扎薩克和外藩扎薩克，內藩扎薩克由理藩院下轄的鎮守、綏靖等將軍負責統治，實際就是軍戶，不用賦稅，卻要承擔軍事義務。內藩扎薩克的官員由理藩院任命，而外藩扎薩克都是在征討過程中歸順帝國的各族貴族，因為主動投靠，得以保留部分封地和領民。而不歸奴就是來自于外藩扎薩克。
直屬扎薩克的百姓除了不許離開理藩院轄地，與普通百姓沒有什么區別。而內藩扎薩克與直屬扎薩克之間也有流通的自由，內藩可以通過自贖成為直屬扎薩克，直屬也可以參軍成為內藩扎薩克。
帝國雖然接受了很多人投靠，保留了大量的封建貴族，但對這些人一直采取限制措施。原本的擁有幾個扎薩克，大量封地的大貴族，其封地、領民都由其兒子拆分，分別繼承。而最大的抑制卻不是這種分封政策，是讓外藩與內藩、直屬扎薩克交叉安置。
這種交叉安置導致的結果就是，大量的外藩扎薩克百姓可以在日常生活中接觸到其他扎薩克的百姓和外地商人，了解其他人是如何生活的，顯然，在封建領主名下生活很艱難，需要承擔很多賦稅和徭役，受到遠超帝國百姓的壓迫。
對自由和更好生活的向往會產生大量的逃奴，游牧民族沒有鄉土情結，牧民又多是分散居住的，往往一個冬天過去，領主們就會發現，自己的領民，連人帶羊都消失了。這群逃奴一開始會逃亡到周圍的直屬扎薩克或內藩扎薩克，在早些年，這些扎薩克對逃奴來者不拒，因為理藩院是有規矩的。
一個扎薩克十五個旗，一個旗一百五十戶，多十戶就多一個什長，多五十戶就多一個掌管半旗的佐領。逃奴越多，官職越多，大家的機會就越大，何樂而不為。
但是隨著時間的推移，大量的外藩子弟在理藩院內擔任官職，導致越來越多的扎薩克不敢收容逃奴，逃奴只能逃往更遠的綏靖區或者跨越一個邊疆區。也是隨著時間的推移，逃奴們發現，前往邊墻之內的行省是更好的選擇。
那里不受理藩院管轄，雖然原有的放牧技能不管用了，但遼寧行省有海量沒有開墾的土地，正在招募人開墾。京津和周圍有大量的工礦企業需要廉價勞動力。
這些年來，理藩院體系與帝國行政總院為這種事扯皮了無數次，結果就是不了了之。
理藩院下轄的土地實際是帝國皇室和軍事貴族的勢力范圍，有理藩院在，皇室隨時可以征召出三十萬騎兵來，對于穩固皇權至關重要，但這塊土地實在太大，利益也實在太大，內閣一直推動理藩院土地行省化，而北方工商業發展和關外土地開墾都需要人，因此內閣自然不愿意制止逃奴。
皇帝也隱隱支持這種能削弱外藩的事情，就導致了現在的局面。逃奴離開草原，在邊墻內安家立業，從此不再回去，因此也就有了不歸奴的稱號。
因為有大量不歸奴，所以理藩院內，外藩與內藩的力量對比已經發生了變化，以西疆區為例，在西疆區建立的時候，外藩與內藩、直屬扎薩克之間的對比幾乎達到了一比一，但是最近一次的人口普查，外藩人口只占了其余的人口的百分之四十左右，而西疆區只有十幾年的歷史而已。
李君威這次是打著解決滿洲一族全面特赦問題的旗號來的，其實僅僅一族的問題根本不算問題，外藩勛貴擔心，帝國會取締外藩的地位。而李君威恰恰就是準備一勞永逸，解決邊疆區的封建殘余。
“昭稷，你找個合適的時間，把那顏和他的父親都約出來，我們一起吃個飯。順便了解一下情況。”李君威說道。
李昭稷一臉懷疑看向李君威“三叔，你不會騙我吧。你手下那么多人，干嘛親自了解情況。”
李君威呵呵一笑，對侄兒說道“你日后也要這么做，要相信自己的屬下，但也不能完全相信。凡事自己留點心，你未必要了解全面，未必要知曉一切。實際上，哪怕是你做做樣子，別人欺騙你的時候就要掂量掂量。
我給你舉個簡單的例子，在帝國十七年之前，宮內的采辦從來不敢在物價上作假，他們頂多是買了五斤報十斤，而不敢三元一斤報五元一斤，那是因為采辦們都知道，我在市井鬼混，一斤雞蛋多少錢，一捆大蔥價幾何我都知道。實際上我根本不知道，但是他們不敢虛報。而在我出國辦差這些年，就有了很大的水分，因為你父親、你母后和你母妃都不出宮，不知外面的情形。”，，