陳憲從來不是什么民主孜油的信徒，所謂民主制度，其實就是他手中的工具，在縣鎮一級實行民主自治制度，是為了控制基層，是為了對抗地主豪強。
所以，他覺得，在府以上的行政機構中，完全沒有必要實行這種制度，他完全可以用這個時代的君王獨裁的形式來治理上層建筑。
另外，陳憲還希望用商人階層這個更有生命力和活力的階層，來代替已經被他消滅了的地主豪強。
以前陳憲的地盤只有山東東部的幾十個縣的時候，他麾下的商業發展的很好，商人階層無論是數量還是質量都得到了快速的發展。
但是，當陳憲底盤擴大，他設置了府一級的行政單位之后，問題一下子就出來了。
沒有督政院限制的府一級政府，很快就變得和這個時代的衙門沒有什么兩樣，官員們開始暗中侵奪商人的家產，而且愈演愈烈。
在山東境內甚至發生了好幾次商人家族控制的傭兵的武裝和官府對抗的事情，只不過傭兵規模太小，在官府調動軍隊的情況下，很快就被撲滅了。
這樣的事情發生后，幾乎所有的官員幾乎一致的要求取締傭兵組織，而不是去反思，那家商人和他們控制的傭兵為什么明知是送死，還要飛蛾撲火。
跳的最歡的就是那些縣一級的，飽受督政院限制的官員，甚至已經開始有人試探著反對督政院制度了。
陳憲發現，他雖然是國王，卻根本沒有辦法和整個官員階層對抗。
最終陳憲不得不認清了現實，在現在這個時代的思想和技術環境下，毫無限制的強權官府，和需要自由環境，法制契約精神保護的商人階層，完全就是兩個敵對的，不可調和的矛盾體。
兩個選擇擺在了陳憲面前，要么，回歸封建社會。
要么將督政院體制繼續向上層推進。
……
最終，陳憲還是選擇了第二條路，
盡管陳憲很想做一個萬人之上的封建帝王，但還是那句老話，他沒有信心去做一個成功的開國帝王，他怕自己成了皇位的犧牲品，成了別人的踏腳石。
一旦他選了第一條路，那他就等于放棄了自身的優勢，去和古人們比權謀，說句實話，這并不是他的長處。
雖說陳憲此時已經是東海國王，已經占據了大義名分。但陳憲如今雖然已經四十多歲，但他的身體狀況十分奇怪，一直保持著他穿越時的狀態，也就是二十七歲時的狀態，幾乎沒什么變化，不過，因為時間和地位的沉淀，讓他看上去十分成熟和沉穩，似乎是有三十多歲的年紀。
如果不出意外，陳憲覺得自己很可能還有很多年可以活。
東海王國才不過占據了中國大地的一個小角落，距離統一四海還有很長的路要走，如果陳憲現在就選擇以自己不擅長的權謀去統御國家，十年八年也許沒有關系，但二三十年后呢？
他不得不考慮的長遠一些，別到時候他身體明明還可以活很多年，享受很多年，卻被人送上斷頭臺，砍掉了腦袋，那就太虧了。
此時陳憲手下的將軍和官員年紀都還不大，說到權謀手段，其實也還都比較稚嫩，陳憲和他的這些年輕官員們，這些年之所以能戰無不勝，更多靠的是技術的碾壓，而非謀略。
這些年，陳憲能明顯的感覺到，他手下的這些年輕人正在飛速的成長，很多往日白紙一樣的少年，他已經看不透了，就連以前他最信任的情報司司長，他也不敢完全信任了，這種猜忌和恐懼，已經讓陳憲感到心力交瘁。
而且陳憲非常清楚，此時的他已經沒有什么成長的空間，而他麾下的那些官員和將軍們還有著無限的可能！
他甚至已經開始恐懼手下那些年輕人的進步和成長。