原因和兩稅法的推行有很大的關系。
兩稅法規定了各道和各州的稅額，但比較簡單粗暴，就是取大歷年間稅額最高的那年為基準。鹽利也一樣，既然劉晏輝煌巔峰是整個東南一年六百萬貫，那以后就是這個標準，唐政府是把六百萬貫配額給各個鹽鐵領域的場、院官吏，如杭州鹽場每年為三十六萬貫，蘇州鹽場則是每年一百零五萬貫，這便是場院官吏們的“鹽課”，是否能達成或超越這個定額，成為考課場院官吏的唯一標準。
既然如此，各場院為完成配給來的鹽利定額，當然要各顯神通了，這便是所謂的“爭課”。
但劉晏后，鹽課實則很難再達到六百萬貫。
為什么？很簡單，錢荒是一個重要因素，而布帛的降價是另外個重要因素。
如今的皇帝即位后，唐帝國大部分地方都從戰爭創傷里紛紛恢復，米糧連年豐稔，布帛織造也穩步回升，人戶數量同樣不斷孳生：米價越來越便宜，布帛也是一樣的。
這一兩年，江淮東南的布帛，一匹中等質量的，實際只需一貫錢了。
可鹽商依舊按照昔日的“一匹布帛四貫錢”的價格從官府手中榷鹽，再加上虛估法的優惠，利用差價大肆獲利。
簡言之，鹽商賣出的布帛是一匹四貫（虛），交到朝廷手里就原形畢露，是一匹一貫（實），一虛一實間，導致鹽利嚴重縮水。
那么巡院和鹽場取消虛估法，要求實際市價來向鹽商賣鹽可以不可以呢？
答案是不可以，因為這樣會讓鹽商覺得無利可圖，一旦無利可圖，他們就不會再來榷鹽了，這樣官府的亭和場曬出再多的鹽也沒任何用處：鹽，只有通過商人采購后再賣給百姓食用，才能產生利潤。
鹽商不來的話，對于鹽鐵官吏來說，便無法完成“鹽課”，那么等待他們的非但不會是升官進爵，反倒會是來自朝廷的嚴厲責罰。
所以這時博弈的主動權，便不在官吏手里，而轉而握在鹽商手里。
最早鹽鐵機構想出的辦法，就是加榷價，皇帝在對河朔方鎮發動戰爭時，曾把鹽的榷價從每斗一百一十文加到二百文，希望以此來搜刮更多利潤。
可現實狠狠打了他們的臉，鹽的榷價上漲，市價也必然會隨之上漲（漲為每斗三百文乃至更高），總之負擔最終還是要轉嫁到百姓身上，然而神奇的是，鹽價在短期內暴漲后，很快就重新下降了：百姓在高物價前會自動降低**，這是古今不變的真理，百姓吃鹽“佛系”起來，要不菜飯吃得淡，要不索性買私鹽，鹽的價錢在觸碰到天花板后，只能回落了下來。
這樣，鹽鐵機構還是完成不了“六百萬貫”的定額。
最后在包佶當汴東轉運使時，又想出個辦法來，這便是陸贄所說的，“以輕貨廣虛數”。包佶把鹽的榷價再漲到了一斗三百五十文，但根本不可能賣出這些錢，這些數字不過是欺罔上級而已，以圖完成鹽課罷了。實際情況是，包佶和鹽商達成默契：鹽商除去布帛外，拿出更多的“輕貨”來榷鹽，也就是擺在皇帝面前的玳瑁、漆器、瓷器等雜七雜八的玩意兒，在賬簿上把這些輕貨的價錢故意抬得高高的，直到拼湊夠六百萬貫的數目為止。